La nueva Ley General de Economía Circular, aprobada con celeridad en diciembre, trae consigo avances significativos como la homologación de competencias y la responsabilidad extendida del productor. Sin embargo, su texto presenta vacíos y riesgos que, de no corregirse, podrían desvirtuar su propósito y perpetuar un modelo insostenible de producción y consumo

Por Gustavo Alanís Ortega y Juan Carlos Carrillo Fuentes*

El pasado 9 de diciembre fue aprobada por la Cámara de Diputados —y el día 10 del mismo mes en el Senado de la República—, la Ley General de Economía Circular (LGEC). El texto de la Ley incluye avances importantes, pero debido al vertiginoso proceso de aprobación, también presenta áreas de oportunidad para mejorar y, sobre todo, algunos riesgos muy importantes que pueden tirar abajo todo el trabajo realizado para promover un urgente cambio en la forma de producción y consumo de nuestra economía.

Entre los avances que se pueden comentar está el que homologa atribuciones de entidades y municipios, con lo cual se facilita una economía de escalas. También busca la creación de empleos aunque en ningún momento garantiza condiciones dignas ni sienta las bases para ello (art. 22); permite el desarrollo de “trajes a la medida” para cada sector mediante la creación de Acuerdos Generales de Implementación de la responsabilidad extendida del productor (REP) (art. 36) con gradualidad diferenciada para el cumplimiento de  metas con base en las capacidades económicas, financieras y tecnológicas de cada productor; la REP también podrá cumplirse mediante las medidas de compensación ambiental previstas en la Gestión Circular que sea registrada (art. 41).

No obstante lo anterior, los Acuerdos Generales de Implementación de la REP carecen de fecha de implementación. Además, no queda claro cuáles son las causas debidamente justificadas para no cumplir con las obligaciones previstas en la Ley, ni quién, cuándo o cómo serán determinadas.  Se contemplan también, de manera oportuna, mecanismos indirectos de circularidad como formas alternativas de cumplimiento (art. 6, fr. XI) y mecanismos alternativos para la resolución de controversias (art. 46). Sin embargo, se omite aclarar que éstos deben garantizar el cumplimiento de metas y responsabilidades que se desprenden de la Ley.  Resultará crucial que en el Reglamento respectivo se establezcan procedimientos claros para implementar adecuadamente las medidas de compensación ambiental en la Gestión Circular (art. 41), así como los mecanismos indirectos de circularidad para brindar certidumbre legal y evitar facultades discrecionales que abran la puerta a la corrupción. Finalmente, la auditoría en materia de Economía Circular (art. 35) es uno delos principales instrumentos de política, pero es voluntaria, mientras que en la Unión Europea no pueden entrar al mercado productos que no cumplan con los requisitos de diseño ecológico que les son aplicables.  

Por otro lado, es necesario que la Ley promueva la participación y defensa de intereses de los diversos sectores de la sociedad, pues actualmente solo lo hace con el sector privado para quien establece un Organismo Coordinador (art. 2, fr. III y IV; art. 3, fr. XXII, art. 10).  Valdría la pena enlistar expresamente los Acuerdos Generales de Implementación de la REP dentro de los Instrumentos de Política Pública de la LGEC (art. 17).  El texto de la Ley presenta algunos detalles de redacción importantes de corregir, por ejemplo, el diseño circular debe generar la menor huella ambiental y no solo considerarla; debe contemplar también el intercambio de materias primas secundarias dentro del concepto de Encadenamiento Sustentable y homologar el uso del concepto a lo largo de la ley.

Asimismo, el texto pareciera presentar errores importantes de edición, como los que se encuentran entre el art. 49 y los artículos transitorios de la Ley.  También hay que fortalecer la redacción para que se enfoque en garantizar (en vez de impulsar y fomentar) que la generación del producto se realice con la adopción de los criterios y principios previstos en la Ley.  Por otro lado, a fin de brindar certidumbre jurídica, la Ley debe definir conceptos como la economía local, colaborativa y solidaria, para lograr un fomento y promoción efectivos (art. 8, fr. IX). Asimismo, es importante que la LGEC promueva expresamente energías limpias y renovables (art. 4, apartado B, fracción V); es necesario alinear la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos (LGPGIR), especialmente en torno al concepto de materia prima secundaria. La Ley debe establecer un orden prioritario para la implementación de medidas de compensación ambiental para mitigar o revertir la Huella Ambiental (art. 41); la LGEC aprobada omite prohibir la retención de productos, envases o embalajes que sean parte de un sistema de gestión circular, con lo cual se continúa facilitando que materia prima de segundo uso se pierda o sea robada, desincentivando así la gestión circular (arts. 42 y 43).

Algunos de los riesgos que identificamos son que se promueve la valorización de residuos sin distinciones ni candados (art. 1), lo cual resulta un incentivo perverso para generar más plástico desechable. Esto es así pues dicho plástico tiene un gran índice de aprovechamiento energético (art. 3, fr. XII, inciso b]), así que resulta crucial ser cuidadosos con el uso de Índice de aprovechamiento energético como indicador de economía circular. Los conceptos de Producción y Producto omiten considerar expresamente el empaque, con lo cual se crea una gran laguna legal sobre una de las fuentes principales de residuos, ejemplo perfecto del gran problema de la economía lineal que se busca combatir. De igual manera, dentro de la actividad económica (art. 3, fr. I) se omite considerar el empaquetamiento, transporte y comercialización del producto, actividades indispensables para una Gestión Circular (art. 4, apartado A, fracción VIII).

Adicionalmente, en diversas ocasiones, la Ley supedita facultades de la autoridad y obligaciones de REP a que las medidas resulten económicamente viables, con lo que se inhiben los cambios necesarios en los sistemas de producción e indirectamente promueve el business as usual con los materiales y sistemas de producción actuales que resultan más accesibles económicamente gracias a los subsidios al petróleo, entre otros (art. 6, fr. XIII, art. 12, art. 13, fr. III, inciso c]; art. 36).  Otorgar autorización de la Gestión Circular interpretando el silencio administrativo como positiva ficta se considera un sinsentido ya que permite autorizar indiscriminadamente proyectos de economía lineal (tomar, usar, desechar) sólo por sobrecarga de trabajo (art. 14).

Así las cosas, falta aún garantizar que la información de la Plataforma Nacional sea de acceso público (art. 28). También es importante reconocer que el Distintivo Nacional de Economía Circular carece de disposiciones o mecanismos para la trazabilidad del producto (como el pasaporte digital); tampoco cuenta con disposiciones que permitan acceder a la información veraz, verificable por las personas sobre el cumplimiento de las obligaciones de ley (art. 23).  Es decir, se busca la trazabilidad de los productos, pero se carece de disposiciones, instrumentos o mecanismos que la hagan operativa (Art. 22, fr. XII).  Tampoco se garantiza a la persona consumidora contar con información sobre el ciclo de vida ni la huella ambiental del producto, con lo cual se dificulta el consumo responsable y consciente.

Esperamos que estas áreas de oportunidad y riesgos detectados sean tomados en cuenta en su momento para una mejora y fortalecimiento del marco legal en materia de economía circular y que ello contribuya a su debida aplicación y cumplimiento.

*Abogado Sr. del CEMDA.