El programa La Escuela es Nuestra (PLEEN) ha transformado la política de infraestructura educativa al poner recursos directamente en manos de las comunidades escolares para que atiendan las necesidades prioritarias de sus escuelas. Su enfoque promueve autonomía y pertinencia locales, aunque transfiere un costo importante a las comunidades escolares, quienes deben planificar, administrar y supervisar proyectos, haciendo uso de su tiempo, recursos personales y enfrentando riesgos de seguridad. En opinión de las autoras, la descentralización propuesta es mejor que el centralismo, aunque afirman que la eficacia de PLEEN está aún por comprobarse

Por Elisa Lavore Fanjul y Annette Santos del Real* / MUxED

El Programa La Escuela es Nuestra (PLEEN) es la principal política de infraestructura educativa del gobierno federal. Desde su inicio en 2019, ha alcanzado una cobertura casi universal en los planteles de Educación Básica Pública y se prepara para expandirse al nivel medio superior en 2025. 

El PLEEN otorga amplias atribuciones a las comunidades escolares, canalizando recursos directamente a los Comités Escolares de Administración Participativa (CEAP), conformados principalmente por madres y padres de familia, sin intermediación estatal o municipal. 

De acuerdo con las Reglas de Operación (RO), estos comités deben identificar y atender las necesidades prioritarias de cada plantel, en componentes específicos, con los recursos que les otorga el PLEEN.

El Programa comenzó con dos componentes: infraestructura (ampliación o rehabilitación de espacios físicos, incluidos servicios básicos) y equipamiento (mobiliario, equipo de cómputo, material didáctico y deportivo, libros de texto, entre otros). 

Desde 2021 sumó los componentes de alimentación y extensión de la jornada escolar, integrando algunos objetivos del extinto Programa de Escuelas de Tiempo Completo (PETC). 

El PLEEN representa un acentuado giro hacia la descentralización que contrasta con el centralismo de gobiernos anteriores. A pesar de su relevancia y alcance, aún no ha sido evaluado formalmente y la información pública sobre su implementación es limitada. 

El presente texto analiza hallazgos de un estudio cualitativo realizado en 21 escuelas de cinco estados, que identifica aciertos y desafíos del Programa, a partir de entrevistas con quienes integraron los CEAP, los Comités de Contraloría Social (CCS) y con la autoridad escolar.

En la literatura, la descentralización aparece como respuesta a la ineficiencia de los gobiernos centralizados. Autores como Ribot (2002) sostienen que medidas de este tipo pueden mejorar la participación local, la rendición de cuentas y la equidad, además de reducir la corrupción. Específicamente en el campo de la educación, se asocia con mayor involucramiento de las familias y mejores resultados académicos de las y los estudiantes. 

Algunas experiencias de descentralización educativa en América Latina son los programas de Gestión Basada en la Escuela (GBE)—implementados en Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y México—que transfieren autoridad a consejos, comités o asociaciones escolares. Por ejemplo, el Programa Hondureño de Educación Comunitaria (PROHECO) confiere a las Asociaciones Educativas Comunitarias (AECO) amplias atribuciones sobre personal, instalaciones, presupuesto y materiales, con supervisión de la autoridad educativa departamental. 

De acuerdo con ciertas evaluaciones, este programa logró mejorar la cobertura educativa y la participación comunitaria, aunque no hay evidencia concluyente de que haya tenido impacto en el rendimiento académico .

En México, el Programa Escuelas de Calidad (PEC) (2001-2018) delegaba la gestión de recursos a un Consejo Escolar de Participación Social, con docentes, directivos, familiares y, en ciertos casos, estudiantes, aunque con un fuerte control desde la Secretaría de Educación Pública (SEP). Evaluaciones reportan que el PEC generó mejoras en la participación social y redujo el abandono escolar, pero identifican resultados mixtos en aprendizaje. Además, registraron un mejor desempeño en escuelas con un liderazgo y capacidades de gestión previamente consolidadas. 

También se encontró que los resultados del PEC estaban fuertemente influenciados por las capacidades de organización y de liderazgo preexistentes en las escuelas.

PLEEN comparte similitudes con la GBE pero, a diferencia de las experiencias mencionadas, se distingue por un fuerte control comunitario. El Programa limita la participación docente, reservando los puestos clave del CEAP y del CCS a madres y padres de familia, quienes deciden los proyectos, gestionan el presupuesto y contratan proveedores. La supervisión de la SEP es mínima y los Servidores de la Nación solo brindan asesoría administrativa para cumplir con requisitos operativos de las RO, tales como el llenado de formatos y los registros en la plataforma del PLEEN. 

Las entrevistas del estudio realizado revelan que el diseño minimalista de la LEEN genera una significativa heterogeneidad en la implementación de actividades como la integración de comités, toma de decisiones, estrategias de ejecución y rendición de cuentas. La amplia autonomía otorgada por las RO a las comunidades resulta en una ejecución del Programa fuertemente influenciada por las diversas condiciones locales. 

En ese sentido, encontramos que las comunidades con fuerte tejido y participación social lograron una mejor ejecución: los CEAP tendieron a consensuar e informar más sobre sus decisiones, movilizaron recursos locales para optimizar presupuestos, y sus integrantes reportaron sentir presión comunitaria para vigilar las obras y asegurar el buen uso de los recursos. 

En contraste, en escuelas con poca participación, los proyectos dependen principalmente del liderazgo del CEAP, sin mayor vigilancia comunitaria. Esto revela una debilidad en los mecanismos de rendición de cuentas, que recaen en las comunidades. Aunque las RO establecen requisitos para la presentación de informes y la constitución de CCS, el estudio encontró un funcionamiento deficiente de estos comités en varias comunidades. 

A pesar de estos retos, la mayoría de los entrevistados percibió al gobierno como más corrupto que las comunidades, argumentando que la corrupción comunitaria, aunque existente, es de menor escala y alcance. También señalaron que las comunidades comprenden mejor las necesidades escolares locales, en contraste con las respuestas gubernamentales, a menudo lentas e inadecuadas. 

Más aún, la participación en el Programa fortaleció el sentido de pertenencia y la voluntad de colaborar, no obstante los costos en tiempo, recursos y riesgos asumidos por los miembros del CEAP. Entre los desafíos mencionados se incluyen los traslados para obtener materiales y supervisar obras, casos de extorsión interna y el temor al manejar dinero.

Aunque las RO no lo exigen, en general, los CEAP involucraron a la autoridad escolar desde el diagnóstico hasta la conclusión del proyecto, reconociendo su conocimiento sobre la situación del plantel y su liderazgo en la comunidad. 

Anotamos tres aportes positivos de la participación de las y los directores: 1) Promovieron el uso de materiales disponibles de otros programas cuando fue pertinente; 2) Ayudaron a identificar necesidades pedagógicas que los CEAP difícilmente habrían percibido, dado que las familias suelen centrarse en la mejora de las áreas comunes externas a las aulas; y 3) En algunas escuelas, impulsaron que el CEAP presentara el plan de trabajo al Comité de Participación Social (CPS) o a la Asociación de Padres para evitar duplicidades en los proyectos.

Otra área de oportunidad identificada es la falta de acompañamiento técnico a los CEAP, cuyos integrantes tienen distintas capacidades para elaborar planes costeables y viables. Mientras algunos aprovecharon la experiencia de albañiles, arquitectos o ingenieros en la comunidad, otros enfrentaron dificultades para definir actividades y ajustarlas al presupuesto. Aunque la mayoría comparó precios y calidad solicitando varias cotizaciones, esto a veces los llevó a replantear proyectos o priorizar inversiones no previstas, reflejando su desconocimiento técnico sobre las implicaciones del proyecto. 

Además, muchos señalaron que los proveedores, al saber que los recursos provenían del Programa o del gobierno, inflaron los precios. Varios entrevistados sugirieron contar con asesoría de arquitectos o ingenieros desde el inicio para asegurar la viabilidad del plan de trabajo.

En balance, el análisis revela que el diseño del PLEEN facilita una mejor contextualización de la política de infraestructura educativa, permitiendo proyectos que abordan necesidades específicas de cada comunidad. 

La evidencia sugiere que, en comunidades con fuerte cohesión social –donde todos están dispuestos a participar– existen condiciones favorables para un manejo eficiente y transparente de recursos por parte del CEAP. 

No obstante, se identifican áreas de oportunidad importantes para minimizar la transferencia de costos y riesgos a los CEAP, así como el mal manejo de recursos, especialmente donde la comunidad escolar no está suficientemente involucrada en la vigilancia y el apoyo. 

Las persistentes carencias en la mayoría de las escuelas públicas del país hacen urgente generar evidencia para fortalecer al PLEEN. El rezago en infraestructura y equipamiento es consecuencia de desafíos históricos en la asignación de recursos y priorización de inversiones a nivel federal y estatal. 

Aunque existen críticas a la descentralización como solución, es evidente que el modelo anterior –liderado por el casi extinto Instituto Nacional de Infraestructura Educativa (INIFED)– generó las desfavorables condiciones actuales. La eficacia del PLEEN como una mejor alternativa aún está por comprobarse.

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Elisa Lavore Fanjul* es integrante de MUxED, maestra en Educación Comparada Internacional (U. Stanford) y licenciada en Ciencia Política (ITAM). Tiene 15 años de experiencia en el diseño, implementación y evaluación de proyectos de educación y empleo. Ha colaborado en roles de liderazgo y consultoría en el gobierno de México y en organismos internacionales: UNICEF, BID, USAID, The Workforce Development Trust, RAND y Cruz Roja. Es fundadora y directora de Otrera Consultores. 

LinkedIn: Elisa Lavore Fanjul

Annette Santos del Real* es integrante de MUxED, e investigadora de temas educativos, especialmente en torno a la desigualdad y la equidad, así como respecto de los servicios de educación básica que se ofrecen a poblaciones en situación de vulnerabilidad social. Desde 2016 es Directora General del Centro de Estudios Educativos AC. Previamente trabajó en el INEE y en la SEP

X: @anettesantos14 

Referencias

Diario Oficial de la Federación (DOF). (2023). Acuerdo Número 17/12/23 por el que se emiten Reglas de Operación del Programa La Escuela es Nuestra para el Ejercicio Fiscal 2024. Consultado en: https://laescuelaesnuestra.sep.gob.mx/normatividad

Fideicomiso Bienestar Educativo. (2023). Evaluación interna del programa social «La Escuela es Nuestra-Mejor Escuela». https://www.bienestareducativo.cdmx.gob.mx/storage/app/media/uploaded-files/EVA_INT%20LA%20ESCUELA%20ES%20NUESTRA-MEJOR%20ESCUELA%202023.pdf

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Priego, L. B. (2024). ¿Primero los pobres? Un análisis del programa La Escuela es Nuestra [preprint del artículo ganador del segundo lugar del I Premio Nacional de Políticas Públicas en la categoría Texto Académico]. El Colegio de México y la Universidad de Monterrey. 

Ribot, J. C. (2002). African decentralization, local actors, powers and accountability. In UNRISD Programme on Democracy, Governance and Human Rights, Paper (8).

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