Las dos reformas a la Constitución propuestas por el presidente Andrés Manuel López Obrador, si tendrían beneficios en materia del derecho humano al agua en México, aunque insuficientes debido a la inexistencia de un nuevo marco legal que regule tal derecho. Las reformas ofrecerán a la sociedad ante el poder judicial, nuevos recursos para la defensa y exigencia del derecho al agua, con especiales contribuciones a los pueblos indígenas

Por Cuauhtémoc Osorno Córdova*

El pasado 5 de febrero, en pleno aniversario de la Constitución de 1917, el presidente Andrés Manuel López Obrador envió al Congreso un paquete de iniciativas de decretos para lograr 20 reformas constitucionales y legales en diversos temas, incluyendo dos en materia de agua.

Ante el fracaso de la actual legislatura para lograr la aprobación de una nueva Ley General de Aguas, que lleva atorada más de 11 años en debate y sin acuerdos entre las principales fuerzas políticas, el representante mayor del ejecutivo federal busca contribuir con nuevos recursos, mediante dos iniciativas que agregan contenido a los artículos 4 y 27 de la Constitución Política.

La cuestión que denota este análisis, es saber si estas medidas legales contribuyen a proteger y garantizar el vital derecho humano al agua en México. Para responder a ello, consulté a dos expertas.

Como antecedente, cabe mencionar que desde el inicio de su sexenio, el presidente publicó un decreto para facilitar la entrega de concesiones de la Comisión Nacional del Agua a las 9.3 millones de personas que carecían del servicio de agua entubada en aquel entonces del 2019. No obstante, seguimos sin conocer hasta el momento, algún informe de resultados de este decreto y los impactos hacia las comunidades potencialmente beneficiadas.  

Ahora, las dos propuestas presidenciales de reformas a la Constitución, pretenden dentro del artículo cuarto, asegurar el uso de las aguas nacionales con prioridad máxima hacia el consumo doméstico, a la vez que la modificación del artículo 27 pretende prohibir la entrega de nuevas concesiones en zonas con baja disponibilidad hídrica. Lo que personalmente me llamó la atención, es que la vigente Ley de Aguas Nacionales (LAN) ya establece tales cosas, como lo expondré en los siguientes párrafos. 

Empiezo con los artículos vinculados a la primera reforma. Desde el artículo 13 BIS 3 y 13 BIS 4 de la vigente LAN que fueron incluidos en el 2004, establecen a la CONAGUA y a sus Organismos de Cuenca, a que el destino de las concesiones “en todos los casos tendrá prioridad el uso doméstico y el público urbano”, en especial al “enfrentar situaciones de emergencia, escasez extrema, desequilibrio hidrológico, sobreexplotación, reserva, contaminación y riesgo”, incluyendo en zonas de protección con vedas. En su artículo 22 se refuerza lo anterior, remarcando que en la prelación de la entrega de las concesiones el uso doméstico y el uso público urbano siempre serán preferentes.

Mientras que las reformas a la LAN muy recientes del 2023, añadieron en su artículo cuarto que “Cualquier autorización, permiso, concesión, asignación o prórroga que se otorgue debe priorizar el consumo humano y doméstico del agua” y “en caso de que exista riesgo de disponibilidad de agua para consumo humano y doméstico, la CONAGUA disminuirá o cancelará el volumen de agua concesionada.” Entonces si esto ya está definido en la ley, ¿Existe diferencia o beneficios claros al entrar en vigor los decretos constitucionales que pretenden proteger al derecho humano al agua?

En el documento oficial que se envió al congreso, el presidente expone y justifica estas reformas debido en especial, a controversias constitucionales con el sector de la minería, donde se han registrado casos de comunidades que presentan condiciones de falta de agua en zonas donde se desarrolla dicha actividad económica. No obstante, el Congreso aprobó diversas reformas a este sector en abril del 2023, que no solo cambiaron la Ley de Minería, sino que modificó y agregó diversas disposiciones en la Ley de Aguas Nacionales.

Por ejemplo, el artículo 37 ahora prohíbe a las actividades mineras recibir transmisiones de agua de otros sectores. A la par, se agregó a la LAN todo un nuevo capítulo sobre minería, que establece medición obligatoria en tiempo real del agua explotada (información que debe ser brindada directamente a la CONAGUA), así como registrar el consumo de agua de laboreo y se le prohíbe la autorización de perforación de pozos con profundidades que afecten la disponibilidad hídrica para otros usos.

En cuanto a la segunda propuesta de reforma presidencial, del artículo 27 de la Constitución Política, actualmente la LAN ya indica desde el 2004, que, para entregar concesiones de agua al sector productivo, siempre se “tomará en cuenta la disponibilidad media anual del agua”. También el artículo 24 de la LAN en sus reformas del 2023, se agregó que en la duración de las concesiones, la CONAGUA “debe tomar en consideración las condiciones que guarde la fuente de suministro en cuanto a cantidad y calidad”.

Que en la realidad lo anterior no se haya cumplido en diversos casos, no es tanto a que no haya ley, sino que no se cumple como nos pasa muy seguido en México, ya sea por omisión, falta de capacidades y de recursos, o corrupción en el peor de los escenarios.

Como mencioné, para autorizar nuevas concesiones, se tiene que observar la disponibilidad hídrica de las fuentes. Es el artículo 22 de la LAN, que dicta a la CONAGUA publicar esta disponibilidad cada tres años. Pero la última actualización, tanto de las aguas superficiales (cuencas) como subterráneas (acuíferos), fue publicada en el Diario Oficial de la Federación en septiembre del 2020, pero hasta el momento, estos nuevos datos no se encuentran publicados, ¿las razones? No sabemos, posiblemente porque nos darán resultados negativos en tiempos pre-electorales, o porque simplemente en nuestro país no se cumple con lo establecido en la Ley.

La especialista consultada del Colegio de la Frontera Norte (EL COLEF), la doctora en derecho con orientación en derecho constitucional y gobernabilidad, con énfasis en los derechos humanos al agua y al saneamiento, Yeminá Valdez Samaniego, detalla: “Sin duda, la primera lectura de las iniciativas de reforma a los artículos 4 y 27 de la Constitución, se perciben insuficientes, especialmente, ante más de una década de omisión legislativa para expedir una Ley General de Aguas, que regule cabalmente tanto los aspectos de gestión, como los actos de dominio y administración del agua”

“Sin embargo, en una segunda lectura, encontraremos algunos puntos que, si bien no son redentores, si son explicativos.” La Doctora explica que ante los conflictos actuales que presentan las actividades mineras para la garantía de los derechos humanos al agua y al saneamiento, sobre todo en cómo se otorgan las concesiones hídricas.

Y justamente, es ahí donde ella identifica lo valioso de las reformas: brindar mayores recursos de litigio para la población, en casos de afectación de escasez del líquido, en zonas por ejemplo, donde se explotan minerales. Pero aclara, “El riesgo se revela al identificar que esta actividad económica de rango prioritario para el desarrollo del país, es un sector con profundos bolsillos para financiar litigios.”

De igual manera, la abogada expone una preocupante debilidad de la vigente Ley de Aguas Nacionales que entró en vigor en 1992. “La ley ha sido reformada en numerosas ocasiones pero su reglamento no ha sido reformado a la par de estas adiciones, haciéndolas, en muchas ocasiones inoperantes“, aclara la Doctora Yeminá.

Lo declarado en las líneas anteriores, se muestra claramente con las reformas de la LAN del 2023 sobre minería, donde no se ven reflejados ningún tipo de cambio en su reglamento, el cuál no ha sido actualizado desde el 2014.

Como resultado, la especialista menciona “Esta situación, ha traído una oleada de procesos de amparo, controversias constitucionales, una gran cantidad de criterios, tesis aisladas, algunas jurisprudencias, e incluso, recientemente, precedentes. Así, ante la falta de recursos ordinarios (ley y reglamentos) que permitan aclarar las disputas entre las partes, la propuesta presidencial es zanjar este asunto de manera definitiva, elevando a derecho fundamental las reglas de operación.”

“No es una solución ideal, este no es el propósito de una Constitución, sin embargo, es el remedio que se utiliza cuando hay quiebres entre los poderes o poderes omisos”, como lo ha sido el Congreso de la Nación al no tener la capacidad política para publicar una nueva ley de aguas en el país.

Por parte de la abogada experta en derechos humanos y políticas del agua, la Doctora Claudia Romero Herrera de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), explica que es crucial entender el contexto jurídico como político en los que dan estas reformas.

“En términos de la jerarquía legal, elevar a rango constitucional los preceptos que protegen aguas y personas es relevante, considerando que hace años se disputa una nueva ley de aguas. Al ampliar en parámetros los principios del derecho humano al agua, supedita a la Ley General que resulte a dichos estándares”.

“En este sentido, el criterio constitucionalmente establecido puede ser tanto un fundamento más sólido para el Poder Legislativo en su función de legislar con enfoque en derechos humanos, como un elemento para el Poder Judicial en cuanto a la interpretación de la Ley”. Aquí la Doctora Claudia también coincide con la Dra. Yeminá, remarcando que “hay que recordar que es en juicios donde, a falta de armonización legislativa, actualmente se dirimen muchas de las violaciones al derecho humano al agua”.

Por otro lado, destaca que, aunque sean sutiles los textos en las reformas presidenciales, estas pueden ser trascendentes. Ella precisa de las reformas, el reconocer la diferencia entre una concesión y una asignación, “ya que esta última implica exclusivamente agua reservada para uso específicamente doméstico, lo cual limita su otorgamiento para actividades privadas con fines comerciales y de lucro.”

Además, remarca la especialista, que las reformas se tienen que analizar integralmente desde la óptica de la protección del ciclo hidrológico, ya que “constituye la base de provisión tanto para el abastecimiento humano como para la preservación de los ecosistemas, que permiten garantizar derechos conexos como la salud y el medio ambiente sano.”

“En este aspecto, destacaría las reformas relativas a la prohibición del fracking y el reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos con personalidad jurídica y patrimonio propio, una reivindicación reiterada de este grupo de población en cuyos territorios se concentran tanto importantes zonas de conservación como de despojo.”

Finalmente, la Doctora Claudia, nos invita a tener en consideración, que “no se puede dejar de mirar todo cambio normativo en el contexto de su Estado de Derecho, que en el caso de México está minado por impunidad y corrupción aún generalizadas. El fortalecimiento de la ley es, por tanto, un avance pero no la solución absoluta.”

En conclusión, y de acuerdo a las dos expertas consultadas, las dos reformas a la Constitución propuestas por el presidente Andrés Manuel López Obrador, si tendrían beneficios en materia del derecho humano al agua en México, aunque insuficientes debido a la inexistencia de un nuevo marco legal que regule tal derecho. Las reformas ofrecerán a la sociedad ante el poder judicial, nuevos recursos para la defensa y exigencia del derecho al agua, con especiales contribuciones a los pueblos indígenas.

Asimismo, es fundamental recalcar, que sería un error entender solo estas dos reformas sin incorporar el resto de ellas, pues con la prohibición de la minería a cielo abierto y del fracking, también se puede favorecer a la conservación de los ecosistemas que garantizan nuestro derecho humano al agua, a un ambiente sano y a la salud.

De aprobarse tales reformas constitucionales, la efectividad dependerá de su implementación y vigilancia, en un contexto nacional donde todavía habitan las huellas de la corrupción, la impunidad y la violencia, sobre todo para las defensoras y defensores de los derechos humanos.

Por lo tanto, a la par es crucial seguir pendientes y participando, tanto en la instrumentación del valioso Acuerdo de Escazú por un lado, así como en la discusión y aprobación de una anhelada nueva ley de aguas, que será clave en el siguiente sexenio presidencial.

A continuación, se muestran los textos originales y las propuestas de reforma a los dos artículos constitucionales en materia hídrica:

Artículos constitucionales a reformar	Texto actual (sin reforma)	Texto final en caso que se aprueben las reformas
4. Derecho humano al agua	“Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible.”	“Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible y preferente sobre cualquier otro uso”
27. Propiedad de las aguas de la Nación	“El dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes”	“El dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo que se trate de zonas con baja disponibilidad del agua en cantidad y calidad, en cuyo caso no se otorgen concesiones y solo se autorizarían asignaciones destinadas a centros de población para garantizar el consumo personal y uso doméstico.”

*Gestor integral del agua, con énfasis en políticas públicas y derechos humanos.